TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-379/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 379 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-2331
Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Manizales
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 18 de noviembre de 2020, el señor Guillermo Muñoz Valencia presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por intermedio de apoderado judicial, contra el Instituto de Valorización de Manizales -INVAMA-,[1] en el que pretende: (i) se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. 220-2020-IE-00000759 del 18 de agosto de 2020, el cual habría negado el reconocimiento y pago de acreencias laborales derivadas de una vinculación contractual de trabajo; así como la existencia de un contrato realidad entre las partes. (ii) Consecuencia de lo anterior, y como restablecimiento del derecho, condene a reconocer y pagar, entre otras, el pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos, en igualdad de condiciones que un empleado público vinculado a la entidad.[2]
2. En el medio de control presentado ante la jurisdicción de lo contencioso, el señor Guillermo Muñoz Valencia manifestó haber sido vinculado a INVAMA a través de contratos de prestación de servicios renovados permanentemente, desde el 16 de enero de 2017 hasta el 31 diciembre de 2019, desarrollando labores estrictamente operativas ya que consistía en apoyar a los técnicos electricistas en sus actividades, cargando elementos como escaleras y equipos para la ejecución de esas acciones.[3] Comentó, igualmente, que presentó reclamación administrativa a INVAMA el 27 de julio de 2020, con los mismos hechos y pretensiones de la demanda; sin embargo, el 18 de agosto de 2020, mediante No. 220-2020-IE-00000759 del 18 de agosto de 2020, este instituto habría negado la solicitud realizada por el señor Guillermo Muñoz Valencia.[4]
3. El asunto fue repartido al Juzgado 8º Administrativo Oral de Manizales, el cual, mediante auto del 18 de febrero de 2021, declaró la falta de competencia por razón de cuantía y remitió el medio de control al Tribunal Administrativo de Caldas, de acuerdo al artículo 152.2, 157 y 162.6 de la Ley 1437 de 2011.[5]
4. Entregado el expediente al Tribunal Administrativo de Caldas, este resolvió admitir la demanda, mediante auto del 22 de abril de 2021, y dar trámite al proceso contencioso administrativo. Sin embargo, después de impulsado el proceso, en audiencia del 22 de julio de 2021, declaró la falta de jurisdicción y ordenó remitir el asunto a los jueces laborales del circuito de Manizales para su reparto. Después de referirse a las reglas de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo contenidas en los artículos 104.4 y 105 de la Ley 1437 de 2011, señaló que los Decretos 1848 de 1969, 1950 de 1973, 1222 de 1986, 1333 de 1986 y 1421 de 1993 señalan las diferencias entre empleados públicos y trabajadores oficiales, enfocados en los criterios orgánico, haciendo énfasis al tipo de entidad vinculante, y funcional, referente a las actividades desarrolladas en el cargo.[6] En consecuencia, afirmó que el señor Guillermo Muñoz Valencia cumplió la función de apoyar a los técnicos electricistas en las actividades que estos debían ejecutar diariamente, cargar los elementos como escaleras y equipos que fueran necesarios en la ejecución de las actividades.[7] Consecuencia de lo anterior, concluyó que el reconocimiento del vínculo laboral es de un trabajador oficial, quedando por fuera de la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
5. El 25 de agosto de 2021, el asunto fue repartido al Juzgado 2º Laboral del Circuito de Manizales y, mediante Auto del 12 de mayo de 2022, este despacho judicial declaró la falta de jurisdicción para conocer la demanda, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto suscitado. Señaló que la pretensión de la demanda está encaminada a cuestionar la legalidad de los contratos de prestación de servicios suscritos por una entidad de derecho público, escapando de la competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, según lo previsto en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social. Por el contrario, afirmó que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 asigna la competencia para examinar contratos celebrados por entidades públicas, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Finalmente, sostuvo que la Corte Constitucional asumió esta tesis en el Auto 492 de 2021 como juez que dirime conflictos entre jurisdicciones, por consiguiente, la causa iniciada por el señor Guillermo Muñoz Valencia es de conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa.[8]
6. El 27 de mayo de 2022, el expediente de la referencia fue enviado a la Corte Constitucional, siendo repartido al magistrado sustanciador el 20 de febrero de 2023 por la presidencia de la Corte Constitucional y remitido al despacho el 23 de febrero siguiente.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
7. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[9] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[10]
9. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
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Presupuesto |
Contenido |
Constatación |
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Subjetivo |
La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[11] |
El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral. |
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Objetivo |
Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[12] |
Existe una controversia entre el Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Manizales, para resolver el medio de control presentado por el señor Guillermo Muñoz Valencia, en el que pretende que se declare la nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo, emitido por el INVAMA, que negó el reconocimiento y pago acreencias laborales al demandante. |
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Normativo |
Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[13] |
Tanto el Tribunal Administrativo de Caldas como el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Manizales, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial se basó en los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011, y los Decretos 1848 de 1969, 1950 de 1973, 1222 de 1986, 1333 de 1986 y 1421 de 1993, concluyendo que la demanda tiene como objetivo reconocer una relación laboral de un trabajador oficial, por lo que no es competencia de ja Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por su parte, la segunda autoridad judicial manifestó que la pretensión de la demanda es cuestionar la legalidad de los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública, por lo que el asunto no es competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral y debe ser de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con los artículos 2º de la Ley 712 de 2001 y 104 de la Ley 1437 de 2011, así como el Auto 492 de 2021 de la Corte Constitucional. |
C. Asunto objeto de decisión y metodología
10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado 2º Laboral de Manizales. En primer lugar, abordará lo dicho por esta Sala en relación con la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en acciones en las cuales se pretenda declarar la existencia de una relación laboral, que se considera encubierta, a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
La competencia para conocer de la existencia de una relación laboral, que se considera encubierta a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado, es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración Auto 492 de 2021
11. Esta Corporación, en el Auto 492 de 2021, reiterado en los autos 618, 680 y 684 de 2021, entre otros, estableció que de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.
12. La Corte ha llegado a esta conclusión con base en el Artículo 104 del CPACA, según el cual, la Jurisdicción Contencioso Administrativa conocerá de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetos al derecho administrativo y en los que se encuentren involucradas las entidades públicas. Al contrario, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral le corresponde el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales.[14]
13. Ahora bien, las personas naturales se vinculan con el Estado para prestar sus servicios u oficios, a través de tres tipos de relaciones: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y (iii) como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios. Al respecto, esta Corporación ha mencionado que las dos primeras modalidades suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última no, dado su carácter contractual estatal.[15]
14. En específico, el numeral 3 del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993 señala que entre los contratos estatales están los contratos de prestación de servicios, que son los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.[16]
15. En ese sentido, la Corte ha reiterado que la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado, porque es la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto.[17]
16. Esta Corporación ha establecido, además, que dicha jurisdicción dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado.[18] En consecuencia, cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo, la competencia es de la Jurisdicción Contencioso Administrativo.
D. Caso concreto
17. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Manizales.
18. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de señalar que el Tribunal Administrativo de Caldas es la autoridad competente para conocer del presente asunto.
19. Respecto de los contratos de prestación de servicios, este auto aplica la regla de decisión establecida en el Auto 492 de 2021, reiterada en los autos 618, 680 y 684 de 2021,[19] según la cual la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.
20. La controversia que suscita el conflicto de competencia, según comenta la parte demandante, se funda en la subscripción de sucesivos contratos de prestación de servicios, anexos a la demanda, y celebrados entre el señor Guillermo Muñoz Valencia y el INVAMA, considerando que se encubre una relación laboral. Así las cosas, la Corte encuentra que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la encargada de conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios u órdenes de prestación de servicios, celebrados con el Estado.
21. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el artículo 104 del CPACA, ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Caldas y ordena comunicar la presente decisión a los interesados.
22. Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de contratos de prestación de servicios con el Estado, de conformidad con el artículo 104 del CPACA.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Manizales en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Caldas es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por el señor Guillermo Muñoz Valencia.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-2331 al Tribunal Administrativo de Caldas para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 2º Laboral del Circuito de Manizales.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El INVAMA fue creado por el concejo municipal de Manizales, mediante Acuerdo No. 013 de marzo 20 de 1987, como establecimiento público de carácter municipal, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente, e identificado con el NIT 800.002.916-2. Según el artículo 4º del Acuerdo No. 123, que modificó el artículo 2º del Acuerdo 578 de 2004 expedido por Concejo Municipal, el objeto de esta entidad es la ejecución de obras de interés público por el sistema de contribución de valorización en el municipio de Manizales, igualmente, la de prestar el servicio de alumbrado público pudiendo para ello administrar, operar, comercializar, mantener, expandir, reponer, facturar, recaudar y en general, ejecutar todo tipo de operaciones que tiendan a la prestación del servicio y mantenimiento de la red de alumbrado público en su área de influencia y en cualquiera otra fuera de su actual jurisdicción.
[2] Expediente CJU 2331, Documento Digital 03Demanda.pdf, folios 1-41.
[3] Ibid.
[4] Ibid.
[5] Ibid. Documento Digital 05AutoRemiteTribunalFaltadeCompetencia.pdf, folios 1-4.
[6] Ibid., Documento Digital 18AutoResuelveExcepcionesDeclaraFaltaJurisdicción.pdf, 1-5.
[7] Ibid., folios 5 y 6.
[8] Ibid., Documento Digital 04DECLARARFALTAJURISDICCIONYPROMUEVECONFLICTO.pdf, folios 1-4.
[9] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[10] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[11] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[12] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[13] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[14] A partir de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 del CPTSS. Según el primero de ellos, la Jurisdicción Ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Por su parte, el Artículo 2.5 del CPTSS plantea que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no sean competencia de otra autoridad.
[15] Cfr. Corte Constitucional, Auto 492 de 2021.
[16] Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad ( ). Ley 80 de 1993, artículo 32.
[17] Corte Constitucional, Sentencia T-1293 de 2005 y Auto 492 de 2021.
[18] Corte Constitucional, Sentencias T-1210 de 2008, T-217 de 2017, T-279 de 2016 y T-031 de 2018, y Auto 492 de 2021.
[19] Expediente CJU-377.